El marco jurídico actual de la modificación de los contratos públicos en España, profundamente influenciado por el Derecho de la Unión Europea, busca un equilibrio delicado entre la flexibilidad necesaria para la gestión pública y la imperativa observancia de los principios de transparencia, libre competencia y no discriminación.
La LCSP regula exhaustivamente los supuestos y condiciones bajo los cuales un contrato puede ser modificado, distinguiendo claramente entre las modificaciones previstas en los pliegos (que garantizan la transparencia desde el inicio) y las no previstas (que son excepcionales y están sometidas a límites estrictos para evitar el fraude de ley y asegurar la integridad del proceso de licitación). Este rigor normativo busca asegurar que las modificaciones no se conviertan en adjudicaciones encubiertas ni alteren sustancialmente el objeto inicial del contrato, preservando la equidad y la eficiencia en el uso de los fondos públicos.
1. Modificaciones previstas en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP)
Este tipo de modificaciones son aquellas que se han contemplado y detallado expresamente en los documentos contractuales iniciales, concretamente, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP). Su inclusión obedece al principio de transparencia y a la necesidad de que los licitadores conozcan desde el inicio las posibles alteraciones que el contrato podría experimentar durante su ejecución.
La introducción de estas cláusulas busca dotar de seguridad jurídica a las partes y fomentar la competencia al proporcionar a los licitadores información completa sobre el contrato.
Para que estas cláusulas sean válidas y efectivas, la LCSP exige que cumplan con los siguientes requisitos:
- Las cláusulas de revisión o modificación deben ser inequívocas y estar formuladas de manera que no dejen lugar a dudas sobre su alcance, naturaleza y las condiciones en que pueden aplicarse. Esto evita la discrecionalidad excesiva y garantiza su comprensión a los operadores económicos.
- Es fundamental que los pliegos detallen el tipo de modificaciones que se podrán introducir (por ejemplo, cambios en el volumen de las prestaciones, ajustes técnicos, variaciones de precios, etc.) y la extensión máxima de dichas modificaciones.
- Los pliegos deben establecer las circunstancias o hechos específicos que habilitarían la aplicación de la cláusula de modificación, como la aparición de nuevas tecnologías, cambios normativos o variaciones significativas en las condiciones de mercado, sin que se pueda alterar sustancialmente el valor del contrato original ni desvirtuar el procedimiento de licitación.
- La modificación, aunque prevista, no puede transformar el objeto principal del contrato en algo sustancialmente diferente de lo que fue inicialmente licitado.
2. Modificaciones no previstas en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares
Estas modificaciones son aquellas que no se han contemplado explícitamente en los documentos contractuales iniciales y, por lo tanto, representan una excepción al principio general de inalterabilidad del contrato.
La LCSP en su artículo 205, siguiendo la Directiva 2014/24/UE, establece un elenco cerrado de supuestos en los que se permite la modificación de un contrato sin que dicha posibilidad estuviera expresamente prevista en los pliegos. El objetivo es evitar que se eludan los procedimientos de licitación pública y se falsee la competencia.
La tramitación de la modificación no prevista en los pliegos es una excepción y, como tal, está sujeta a requisitos estrictos para garantizar la transparencia, la no discriminación y la no elusión de los procedimientos de licitación pública:
- La modificación es admisible cuando las necesidades o circunstancias que la motivan no pudieron ser razonablemente previstas por un poder adjudicador diligente en el momento de la preparación y adjudicación del contrato. No basta con una simple dificultad; debe tratarse de un evento o circunstancia verdaderamente imprevisible que afecte la ejecución del contrato.
- La modificación no puede alterar la naturaleza global del contrato, es decir, el objeto esencial y las características fundamentales del mismo deben permanecer inalterados. Si la modificación implica un cambio sustancial en el contrato, se requerirá un nuevo procedimiento de licitación.
- Las modificaciones no previstas tienen límites en su valor. Generalmente, no pueden exceder de ciertos porcentajes del valor del contrato inicial y nunca pueden alterar la naturaleza global del contrato. Se trata de un incremento que no puede exceder del 50% sobre el valor del contrato inicial.
- Se permite la modificación para la inclusión de obras, suministros o servicios adicionales que se hayan hecho necesarios y no puedan separarse del contrato principal sin inconvenientes significativos para el poder adjudicador o que, aunque separables, sean estrictamente necesarios para perfeccionar la prestación principal. Además, es necesario justificar que el cambio de contratista no es posible.
- Se posibilita la modificación del contrato cuando los cambios no sean sustanciales, entendidos como aquellos que no alteran de manera relevante la naturaleza del contrato inicial, ni introducen condiciones que habrían afectado la concurrencia de licitadores, ni desequilibra económicamente el contrato en favor del contratista, ni amplía significativamente su ámbito, pues el valor de la modificación no supone una alteración en la cuantía del contrato que exceda, aislada o conjuntamente, del 15 por ciento del precio inicial del mismo, IVA excluido, si se trata del contrato de obras o de un 10 por ciento, IVA excluido, cuando se refiera a los demás contratos.
- En casos muy específicos, como la sucesión universal del contratista original (por ejemplo, fusión, adquisición o escisión) o una reestructuración empresarial, se permite el cambio de contratista siempre que el nuevo contratista cumpla con los requisitos de capacidad y solvencia establecidos inicialmente y que el cambio no implique otras modificaciones sustanciales del contrato.
La tramitación de una modificación no prevista, conforme a la LCSP, requiere un procedimiento administrativo que comienza con la detección de una circunstancia imprevista que impacta el contrato. Para este fin, se elaborará un informe técnico-jurídico exhaustivo que debe justificar la imprevisibilidad de la situación, la necesidad ineludible de la modificación (evitando un nuevo contrato), la no alteración de la naturaleza esencial del contrato original, y el estricto cumplimiento de los límites económicos establecidos legalmente.
Adicionalmente, en la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social y demás Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal, los acuerdos de modificaciones no previstas deberán ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico correspondiente.
Una vez justificada la modificación, se procede a la propuesta formal de modificación, que detalla los cambios exactos en las condiciones contractuales (ej., incremento de horas, ajustes de presupuesto).
Si bien la prerrogativa de modificar puede ser unilateral y obligatoria para los contratistas cuando impliquen, aislada o conjuntamente, una alteración en su cuantía que no exceda del 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido, fuera del marco anterior es necesaria la audiencia del contratista para que pueda presentar alegaciones.
Posteriormente, el órgano de contratación procede a la aprobación de la modificación mediante una resolución motivada, formalizándose la modificación mediante un documento adicional que se incorpora al expediente del contrato original, recogiendo los nuevos términos que deben publicarse, en todo caso, en el perfil del contratante (en la PLACSP), garantizando así la transparencia.
Es recomendable que el Órgano de Contratación recoja en el PCAP el régimen de modificaciones contractuales, a fin de agilizar el proceso si se precisa cualquier alteración durante la ejecución del contrato. Recordemos que el pliego constituye la ‘lex contractus’.
