La ejecución de los contratos no finaliza con la adjudicación ni con la formalización. Una vez iniciada la prestación, resulta imprescindible que el contratista cumpla las obligaciones asumidas en los términos y plazos establecidos, garantizando así la correcta satisfacción de las necesidades públicas que justificaron la licitación.
Con el fin de asegurar dicho cumplimiento, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), prevé una serie de mecanismos que permiten a los órganos de contratación reaccionar frente a incumplimientos o ejecuciones defectuosas. Entre ellos, destacan las penalidades contractuales, una herramienta de gran relevancia práctica que permite exigir al contratista el adecuado cumplimiento de sus obligaciones.
Naturaleza jurídica de las penalidades
Las penalidades en contratación pública no tienen carácter sancionador. Su finalidad no es castigar una conducta ilícita del contratista, sino garantizar el correcto cumplimiento de las obligaciones contractuales y proteger el interés público inherente a la ejecución del contrato.
En este sentido, la doctrina y jurisprudencia han venido reconociendo que las penalidades tienen una naturaleza contractual, próxima a las cláusulas penales reguladas con carácter general en los artículos 1152 a 1155 del Código Civil.
La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, sección 1ª, de 10 de febrero de 1990, señala: “que las consecuencias de una cláusula penal integrada en un contrato no constituyen una manifestación del derecho sancionador, por el contrario, la naturaleza de dichas cláusulas contractuales responde a una concepción civil, en la que se predica el principio de la presunción de culpa en el contratante que no cumple lo pactado o incurre en algún defecto en su cumplimiento».
En la misma línea, la Resolución 362/2026 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) recuerda que las penalidades constituyen un mecanismo contractual dirigido a garantizar la correcta ejecución de las prestaciones, sin que resulte aplicable el régimen propio del derecho administrativo sancionador.
Tipos de penalidades
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) distingue varios supuestos en los que el Órgano de Contratación puede imponer penalidades:
El artículo 192 de la LCSP permite imponer penalidades proporcionales a la gravedad del incumplimiento cuando el contratista ejecuta la prestación de forma defectuosa o incumple parcialmente las obligaciones asumidas en el contrato o en su oferta.
El artículo 193 de la LCSP regula las penalidades por demora cuando el retraso en la ejecución sea imputable al contratista, tanto respecto del plazo total como de los plazos parciales establecidos en el contrato.
Con carácter general, la penalidad consistirá en una deducción diaria de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido, salvo que el pliego establezca un régimen distinto. Cuando la demora alcance una especial gravedad, el órgano de contratación podrá optar entre continuar la ejecución del contrato imponiendo penalidades o acordar su resolución en los términos previstos por la Ley.
El artículo 202 de la LCSP permite establecer condiciones especiales de ejecución de carácter social, medioambiental o laboral. El incumplimiento de estas condiciones podrá dar lugar a la imposición de penalidades cuando así se haya previsto expresamente en los pliegos y, en determinados casos, constituir una causa de resolución contractual si se les ha atribuido carácter esencial, a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211 LCSP.
Además de las anteriores, la propia Ley establece determinadas penalidades específicas, algunas de ellas son:
– La falta de presentación de la documentación requerida con carácter previo a la adjudicación puede conllevar la imposición de una penalidad equivalente al 3 % del presupuesto base de licitación, IVA excluido.
– La no formalización del contrato dentro del plazo establecido por causa imputable al adjudicatario puede dar lugar igualmente a una penalidad del 3 % del presupuesto base de licitación, IVA excluido.
– En los contratos de obras y servicios cuyo valor estimado supere los cinco millones de euros y en los que la subcontratación exceda del 30 % del precio del contrato, la LCSP exige verificar el cumplimiento de los pagos a subcontratistas. El incumplimiento de esta obligación puede dar lugar a penalidades de hasta el 5 % del precio del contrato, pudiendo reiterarse hasta alcanzar los límites legales establecidos.
Límites legales de las penalidades
La imposición de penalidades no es ilimitada. La LCSP establece determinados límites que los órganos de contratación deben respetar para garantizar la proporcionalidad de la medida.
Con carácter general, cada penalidad individual no podrá superar el 10 % del precio del contrato, IVA excluido. Asimismo, la suma de todas las penalidades impuestas durante la ejecución contractual no podrá exceder del 50 % de dicho importe.
Estos límites constituyen una garantía para el contratista y obligan a los órganos de contratación a diseñar sistemas de penalidades proporcionados y adecuados a la naturaleza de cada contrato.
Penalidades en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
La aplicación de penalidades exige, con carácter general, que las mismas hayan sido previstas de forma clara y precisa en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP).
Por ello, una correcta configuración de los pliegos resulta fundamental no solo para evitar problemas durante la fase de ejecución contractual, sino también para aportar seguridad jurídica a los licitadores y contratistas durante toda la vigencia del contrato.
Un buen cuadro de penalidades debe:
- Describir cada conducta penalizable.
- Asignar a cada conducta una cuantía o fórmula de cálculo concreta.
- Respetar los límites establecidos en la Ley.
- Evitar importes fijos desconectados del precio del contrato que puedan vulnerar la proporcionalidad.
- Indicar qué incumplimientos se califican como obligación esencial; y por tanto, pueden llevar a la resolución el contrato.
- Describir brevemente el procedimiento de imposición, garantizando la audiencia al contratista.
