1. Consideraciones previas
La metodología aplicable a la resolución de los contratos en el ámbito público, según se recoge en la Ley 9/2017, responde a dos cuestiones básicas. En primer lugar, a la necesidad de conjugar la estabilidad del contrato —como garantía de la correcta ejecución de las prestaciones y del interés público— y en segundo lugar la previsión de los supuestos en los que dicho interés, o el propio equilibrio contractual, exigen su finalización antes del cumplimiento íntegro.
Los artículos 211, 212 y 213 de la mencionada ley, configuran un sistema completo y coherente que aborda, respectivamente, las causas de resolución, las reglas para su aplicación y los efectos jurídicos derivados de la misma.
Este artículo viene a enumerar de forma expresa y tasada las causas que pueden dar lugar a la resolución del contrato. A este respecto, funciona como un catálogo amplio que atiende tanto a circunstancias propias del contratista como a incumplimientos contractuales, situaciones objetivas sobrevenidas o razones de interés público.
2. Las causas de resolución del contrato (artículo 211 LCSP)
2.1. Circunstancias personales y subjetivas del contratista.
La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual, así como la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista. Estas causas se configuran sin perjuicio del régimen de sucesión del contratista previsto en el artículo 98 de la LCSP, mostrando así la voluntad del legislador de no imponer de forma automática la extinción, siempre y cuando exista una continuidad jurídica viable.
La declaración de concurso o de insolvencia, en cualquier procedimiento, poniendo de manifiesto la especial relevancia que el legislador otorga a la solvencia económico-financiera como presupuesto indispensable para la ejecución contractual.
2.2. La resolución por acuerdo de las partes
El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista se contempla como causa autónoma de resolución. Esto no implica una libertad absoluta de las partes para su aplicación, quedando condicionada por el artículo 212 a la inexistencia de causas imputables al contratista y a la concurrencia de razones de interés público.
2.3. Incumplimientos relacionados con la ejecución del contrato
Una parte importante del artículo 211 se dedica a los incumplimientos contractuales, principalmente aquellos que afectan al ritmo y a la correcta ejecución de la prestación:
La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista, que se configura como causa de resolución tanto en términos generales como, de forma específica, cuando el retraso injustificado supere un tercio del plazo de duración inicial del contrato, incluidas las prórrogas.
El incumplimiento de la obligación principal del contrato, siendo motivo directo y esencial de resolución.
El incumplimiento de otras obligaciones esenciales, siempre que estas hayan sido calificadas como tales en los pliegos, respetando los límites de la libertad de pactos del artículo 34 LCSP y la enumeración precisa, clara e inequívoca de dichas obligaciones, excluyendo cláusulas genéricas.
2.4. Incumplimientos de la Administración
Por parte de la Administración, sería la demora en el pago, cuando esta supere los plazos establecidos en el artículo 198. De este modo, la LCSP reconoce expresamente que el equilibrio contractual puede verse alterado no solo por el comportamiento del contratista, sino también por el incumplimiento de las obligaciones económicas de la propia Administración.
2.5. Imposibilidad de ejecución, modificaciones contractuales y otras causas.
La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205, o cuando las modificaciones superen el umbral del 20 % del precio inicial del contrato, IVA excluido. El legislador conecta la resolución contractual con el régimen legal de modificaciones, configurando la resolución como una posibilidad cuando la alteración del contrato resulta jurídicamente inviable o económicamente desproporcionada.
Otras causas específicas son las señaladas tanto para cada categoría contractual como el impago de salarios o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los convenios colectivos respecto de los trabajadores que participan en la ejecución del contrato, reforzándose así la dimensión social de la contratación pública.
3. La aplicación de las causas de resolución (artículo 212 LCSP)
3.1. Competencia y forma de iniciación
La resolución del contrato puede acordarse de oficio o a instancia del contratista, siguiendo el procedimiento previsto en las normas de desarrollo de la LCSP. Se introduce, no obstante, una especialidad en relación con el impago de salarios, en cuyo caso, la resolución, con carácter general, solo puede acordarse a instancia de los representantes de los trabajadores, salvo en ciertos supuestos.
3.2. Resoluciones obligatorias y potestativas
La declaración de insolvencia y las modificaciones contractuales no amparadas en los artículos 204 y 205 determinan siempre la resolución del contrato. Por el contrario, otras modificaciones no previstas que superen el 20 % del precio inicial permiten a ambas partes la facultad de optar por la resolución. En los restantes casos, la resolución podrá ser instada por la parte a la que no sea imputable la circunstancia motivadora.
3.3. Especialidades según la causa
El artículo 212 recoge soluciones específicas según la causa de resolución:
Para los casos de muerte o incapacidad del contratista individual, la Administración puede acordar la continuación del contrato con herederos o sucesores.
La resolución por mutuo acuerdo se limita a supuestos en los que no exista causa imputable al contratista y concurran razones de interés público.
En caso de concurso, la Administración puede continuar el contrato si lo exige el interés público y el contratista presta garantías adicionales suficientes, que el propio artículo define de manera detallada.
3.4. Demora y penalidades Cuando el motivo de la resolución sea la demora del contratista, y las penalidades alcancen ciertos umbrales, el precepto remite concretamente al régimen previsto en el artículo 193 LCSP, integrando el sistema de penalidades con el de resolución contractual.
4. Los efectos de la resolución del contrato (artículo 213 LCSP)
4.1. Mutuo acuerdo e incumplimiento de la Administración
Cuando la resolución se produce por mutuo acuerdo, los derechos de las partes se ajustarán a lo válidamente pactado. Por su parte, el incumplimiento de la Administración determina, con carácter general, la obligación de indemnizar al contratista por los daños y perjuicios ocasionados.
4.2. Incumplimiento culpable del contratista
En los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, la norma prevé la incautación de la garantía, así como la obligación de indemnizar a la Administración por los daños y perjuicios que excedieran de su importe.
4.3. Imposibilidad de ejecución y derecho a indemnización
Cuando la resolución se acuerda por la imposibilidad de ejecución, según los establecido en la letra g) del artículo 211, el contratista tendrá, con carácter general, derecho a una indemnización del 3 % del importe de la prestación dejada de realizar, salvo que la causa sea imputable al propio contratista o que este rechace la modificación propuesta conforme al artículo 205.
4.4. Continuidad del servicio y garantías
El acuerdo de resolución debe pronunciarse expresamente sobre la pérdida, devolución o cancelación de la garantía. Además, con la incoación de determinados expedientes de resolución, se permite el inicio simultáneo del procedimiento para la adjudicación de un nuevo contrato, aplicándose la tramitación de urgencia. Hasta que se formalice el nuevo contrato, el contratista queda obligado a adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad y la continuidad del servicio público, previéndose incluso la intervención directa de la Administración cuando aquel no pueda asegurar dichas medidas.
