La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) regula, en los artículos 86 a 92, cómo deben los licitadores demostrar su solvencia técnica o profesional en los contratos y para ello, el órgano de contratación puede escoger uno o varios medios de acreditación, siempre indicados en el anuncio de licitación o en los pliegos.
El instrumento más habitual utilizado por los órganos de contratación es la relación de los principales trabajos realizados en los últimos tres años (cinco en caso de obras, o más de tres años en el resto de contratos de forma justificada), indicando el importe, la fecha y el destinatario, con los siguientes matices:
- Si el destinatario es público, se exigen certificados de buena ejecución expedidos o visados por el órgano competente.
- Si el destinatario es privado, basta un certificado emitido por este o, en su defecto, una declaración del empresario acompañada de documentación acreditativa.
El problema de los certificados de buena ejecución
La LCSP con esta exigencia busca la garantía de que el contratista ha realizado la prestación a satisfacción del órgano de contratación, sin embargo, en la práctica, la obtención de los certificados de buena ejecución puede ser ardua debido a la lentitud de los trámites administrativos o, bien por la existencia de conflictos o incidencias contractuales, incluso no imputables al operador económico o que haya sido resueltos entre las partes favorablemente.
De este modo, empresas con solvencia acreditada y experiencia real pueden verse en situación de indefensión, al no disponer de un documento formal que confirme la ejecución de la prestación .
La interpretación del TACRC
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha tenido que pronunciarse en numerosas ocasiones sobre este tema, delimitando hasta dónde puede llegar la exigencia administrativa y qué margen de flexibilidad existe. Para destinatarios públicos, el TACRC sostiene la necesidad del certificado formal cuando el pliego lo exige, no aceptando sustituciones por declaraciones responsables sin la documentación probatoria o por documentos informales que no cumplan la formalidad del certificado.
- Resolución nº 0511/2023, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) de 2 de febrero de 2023
El licitador intentó acreditar la solvencia con extractos de contratos y un certificado que no reflejaba los importes exigidos. Alegaba que la declaración responsable debía ser suficiente. El Tribunal estimó que si los pliegos exigen expresamente certificados de buena ejecución con importe especificado, no puede sustituirse esa exigencia por una declaración genérica. Se reafirma aquí la idea de que los pliegos son la “ley del contrato”, y tanto Administración como licitadores están vinculados a su redacción. - Resolución nº 0077/2023, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) de 2 de febrero de 2023
En este caso, la empresa recurrente aportó escrituras de constitución de UTEs para acreditar su participación en contratos con el sector público, pero no certificados de buena ejecución. El TACRC resolvió que dichos documentos no acreditaban la solvencia técnica de la empresa de manera directa, sino la de las UTEs constituidas, por lo que no podían sustituir la exigencia formal del pliego. Se refuerza así la necesidad de que el certificado recoja de forma expresa la ejecución por parte del licitador que concurre a la nueva licitación. - Resolución nº 0361/2015, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) de 25 de marzo de 2015
Los certificados presentados inicialmente no contenían toda la información requerida. Tras un requerimiento, la empresa aportó nuevos certificados que el TACRC dio validez, confirmando que, siempre que el documento final cumpla lo exigido, el principio de proporcionalidad permite aceptar aclaraciones. Este caso evidencia que los pliegos son estrictos, pero no necesariamente inflexibles cuando la documentación complementaria aporta certeza. - Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) de 17 de febrero de 2017 La exclusión de un licitador se basó en que sus certificados no incluían el importe de los servicios realizados a destinatarios públicos. Sin embargo, el pliego únicamente exigía que el importe figurase en la relación de servicios, no en los certificados. El Tribunal entendió que el órgano de contratación había interpretado de forma excesivamente formalista los requisitos, restringiendo la libre concurrencia. La resolución es relevante porque recuerda que la oscuridad de los pliegos no debe perjudicar al licitador, sino a la Administración que los redacta.
- Resolución nº 0717/2023, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) de 16 de mayo de 2023 En este caso, el órgano de contratación exigió para contratos con destinatarios privados certificados de buena ejecución con importe, fecha y destinatario. El TACRC anuló dicho requerimiento porque era más restrictivo que la propia LCSP, cuyo artículo 90.1.a) permite, en el ámbito privado, una declaración del empresario acompañada de documentos acreditativos. De nuevo, se subraya que la Administración no puede imponer condiciones más estrictas que las previstas en la ley.
¿De qué forma el artículo 86.1 LCSP permite modular la exigencia de certificados de buena ejecución?
Como hemos venido analizando, el medio estándar previsto por la LCSP para la acreditación de la solvencia técnica consiste en los certificados de buena ejecución expedidos o visados por el órgano competente, si el destinatario es público.
Sin embargo, de la lectura del artículo 86.1 LCSP, párrafo segundo, podemos deducir un margen de flexibilidad en los contratos no sujetos a regulación armonizada: “Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo siguiente, para los contratos que no estén sujetos a regulación armonizada el órgano de contratación, además de los documentos a los que se refiere el párrafo primero, podrá admitir de forma justificada otros medios de prueba de la solvencia distintos de los previstos en los artículos 87 a 91”.
De igual forma, en las resoluciones analizadas, se hace especial hincapié en la necesidad de aportar los certificados de buena ejecución exigidos en los pliegos, lo que podría indicar que, de forma justificada y, siempre conforme a la LCSP, los pliegos podrían admitir medios de prueba alternativos a los certificados de buena ejecución para la acreditación de la solvencia técnica.
Esta previsión podría modular el carácter imperativo de los certificados, abriendo la puerta a mecanismos alternativos de acreditación, pudiendo introducirlo en los pliegos, especificándose con claridad cuáles son los documentos admitidos y los valores mínimos exigidos. En caso de no hacerlo, se aplicarán supletoriamente los artículos 87 a 90 de la LCSP.
De esta forma, el órgano de contratación podría contar con un margen de configuración, pero limitado a lo que se disponga expresamente en los pliegos y siempre bajo los principios de proporcionalidad y objetividad.
Para acreditar la solvencia en trabajos realizados a entidades públicas, el órgano de contratación podría aceptar una declaración responsable acompañada de pruebas documentales: resoluciones de adjudicación, contratos, facturas que acrediten de forma clara la realización de la prestación y su correcta ejecución.
