La suspensión de contratos de obra pública es una de las contingencias más complejas y lesivas a las que puede enfrentarse un órgano de contratación. Esta eventualidad de la fase de ejecución ha supuesto la suspensión de las obras del edificio de Hacienda en Málaga según las informaciones publicadas sobre la paralización de los trabajos de rehabilitación de la sede de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) en Málaga, un inmueble de 15 plantas y más de 22.000 m² desalojado desde 2019.
El contrato, tramitado bajo el expediente 24700024400 para el «Refuerzo de la estructura y reforma del edificio sede de la Delegación de la AEAT de Málaga», partía de un presupuesto base de licitación de 34.351.521,44 euros (IVA incluido). El procedimiento concluyó con la adjudicación a Seranco S.A.U. por 28.125.482,00 euros (IVA incluido), lo que representó una baja del 18 % (más de 5 millones de euros respecto al presupuesto de salida).
No obstante, según ha trascendido en medios locales como, la ejecución material de las obras —previstas para concluir en 2027— se encuentra detenida ante la aparición de vicios e imprevistos sobrevenidos en la estructura y discrepancias económicas en la valoración de las actuaciones correctoras.
Bajo el marco de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP), este caso permite examinar cómo se regula la suspensión de contratos de obra pública, qué límites impone la ley a la renegociación de precios y qué riesgos jurídicos y financieros asume cada parte ante un bloqueo en tajo.
1. Bajas competitivas y riesgo de suspensión de contratos de obra pública (Art. 149 LCSP)
En grandes licitaciones de edificación, las empresas suelen ofertar en el límite técnico que evita la presunción de oferta anormalmente baja regulada en el artículo 149 de la LCSP.
Una quita del 18 % sobre un presupuesto de 34 millones aporta una aparente optimización de gasto inicial. Sin embargo, en rehabilitaciones integrales sobre estructuras con patologías graves documentadas, un margen financiero tan ajustado no tolera imprevistos. Cuando el contratista se topa con unidades de obra no proyectadas, la falta de holgura presupuestaria precipita la paralización de los tajos al no poder absorber el coste.
2. Prohibición de renegociar y régimen estricto de las modificaciones (Arts. 203 a 205 y 242 LCSP)
La creencia habitual de que un desajuste sobrevenido se resuelve con una negociación económica ordinaria choca frontalmente con los principios de concurrencia e igualdad de trato de la LCSP, toda vez que la oferta integrada en el contrato es, en principio, inalterable.
- Modificaciones no previstas (Art. 205 LCSP): Para aprobar una modificación contractual no contemplada en el PCAP, deben concurrir circunstancias sobrevenidas imprevisibles para una Administración diligente, sin alterar la naturaleza global del contrato y respetando el límite cuantitativo del 20 % del precio inicial.
- Precios contradictorios y unidades nuevas (Art. 242 LCSP): Si la intervención exige unidades de obra imprevistas, la Dirección Facultativa y la Administración deben fijar nuevos precios. Si el contratista rechaza la valoración oficial (tras el trámite de audiencia), el artículo 242 de la LCSP impide al órgano elevar unilateralmente los precios, debiendo optar por ejecutar esas partes por sus medios, contratar su realización con un tercero (con el precio fijado) o incoar el procedimiento de resolución. Esta situación conlleva la suspensión de contratos de obra pública, en tanto en cuanto no se resuelva la fijación de precios en las nuevas unidades de obra.
3. La rigidez de la revisión de precios (Art. 103 LCSP)
Ante incrementos sobrevenidos de costes, la ley deja prácticamente sin margen a las partes para reajustar las tarifas adjudicadas, recayendo todo el impacto económico sobre el contratista bajo el principio de riesgo y ventura.
En este contrato, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) estipuló de forma taxativa que «no procede la revisión de precios de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la LCSP». Sin cauce normativo para una revisión ordinaria y ante la inviabilidad de acoger las pretensiones económicas por la vía de la modificación, la relación contractual encalla formalmente.
4. El procedimiento de suspensión de contratos de obra pública (Arts. 208, 211 y 245 LCSP)
Cuando los trabajos se detienen materialmente, la LCSP obliga a levantar un Acta de Suspensión (Art. 208 LCSP), sea esta parcial o total, donde se consignen las causas que impiden la continuidad y el inventario del estado de la obra:
- Indemnizaciones al contratista: Si la suspensión no es imputable a la empresa, el artículo 208.2 de la LCSP confiere al contratista el derecho a percibir los daños y perjuicios reales sufridos: gastos salariales del personal de plantilla adscrito, mantenimiento y alquiler de maquinaria paralizada, acopios y costes de mantenimiento de los avales.
- Causa legal de resolución: De prolongarse en el tiempo, el artículo 245 de la LCSP (en concordancia con el artículo 211) dispone que la suspensión de las obras por plazo superior a ocho meses acordada por la Administración faculta al contratista para instar la resolución del contrato. Dicha resolución exige la liquidación de las fases ejecutadas (Art. 243 LCSP) y obliga a redactar un nuevo proyecto para licitar el remanente de la obra.
5. Los costes indirectos de la suspensión de contratos de obra pública
La suspensión de contratos de obra pública genera un impacto económico lesivo que sobrepasa el presupuesto original de ejecución.
En el caso de la sede de Hacienda en Málaga, la imposibilidad de ocupar el inmueble mantiene a 600 funcionarios distribuidos en cuatro sedes provisionales de alquiler, con un gasto recurrente en arrendamientos en torno a los 2 millones de euros anuales desde 2018. Sumando los costes de asistencias técnicas, la vigilancia del edificio tapiado para impedir intrusiones y el incremento de precios derivado de una eventual licitación, el coste global para las arcas públicas superará ampliamente los 40 millones de euros, desvirtuando por completo la rebaja económica inicial.
La preparación del expediente es la clave para evitar la suspensión de contratos de obra pública
El expediente de la AEAT en Málaga constata que la fase preparatoria y la supervisión del proyecto (Art. 235 LCSP) son los elementos determinantes para evitar que una licitación derive en bloqueo.
Para mitigar el riesgo de suspensión de contratos de obra pública, los órganos de contratación deben preparar los pliegos teniendo en cuenta las posibles desviaciones económicas, que pueden mitigarse previendo una modificación vía artículo 204 LCSP, regulando de manera anticipada e los pliegos fórmulas objetivos para resolver imprevistos que deriven en mayores costes económicos.
Adicionalmente, como se viene reivindicando en contratación pública, a fin de evitar la suspensión de contratos de obra pública y, en observancia del principio de eficiencia en la utilización de los fondos públicos y en la gestión del gasto público, es preciso configurar expedientes con criterios de adjudicación que busquen la mejor relación calidad-precio, evitando únicamente valorar las ofertas económicas e introduciendo criterios de calidad.
La solvencia en el diseño de los pliegos y un control riguroso de la ejecución son las únicas garantías para que los grandes proyectos públicos alcancen su término sin derivar en suspensión de contratos de obra pública, que generen un perjuicio en las arcas públicas.
